Publicado em: 09/07/2018

O Tribunal de Contas da União (TCU) vai ser pioneiro entre as entidades fiscalizadoras superiores (EFS) em todo o mundo no uso de imagens de satélites para atuar no controle dos gastos públicos. O chamado “geocontrole” vem sendo estudado pelo TCU em dois pilares: um voltado para a tomada de decisão, que é a Análise Multicritério Espacial, e outro voltado para o acompanhamento de execução de políticas públicas, de obras, colhendo dados para verificar a necessidade ou não de realização de uma auditoria.

No entanto, o Tribunal já teve casos de uso desse tipo de material. O assessor Leandro Botelho, da Coordenação-Geral de Controle Externo da Eficiência Pública (Cogef), fez um levantamento para a conclusão de sua especialização em “Auditoria de Obras Rodoviárias”, pelo Departamento de Engenharia Civil e Ambiental da Faculdade de Tecnologia da Universidade de Brasília (UnB). Seu objetivo geral foi saber quais as “potencialidades e limitações da utilização das imagens de satélites em auditorias de obras no TCU”.

No trabalho “Utilização de Imagens de Satélites em Auditoria de Obras Rodoviárias”, Botelho contabilizou 113 processos – não somente de obras, mas gerais – em que alguma das partes, ou o Tribunal ou mesmo o jurisdicionado, tentou corroborar ou derrubar evidências usando essas imagens. Em 13% foi o jurisdicionado que se utilizou de imagens de satélites; em 44% dos casos houve a realização de auditorias pelo TCU em programas ou órgãos do governo que utilizaram de alguma forma imagens de satélites para subsidiar ações governamentais ou tomadas de decisão; e em 43% foram utilizadas imagens de satélites pelo próprio TCU.

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Um exemplo citado por Botelho foi o TC 926.801/1998-8. Nele, “foi usada uma imagem do Google Earth digitalizada em que foi apresentada pelo jurisdicionado uma pista de pouso construída conforme as dimensões do projeto”. A foto foi aceita pelo Tribunal como evidência de que a pista tinha sido realmente construída.

Inovação

A grande diferença agora é que o TCU vem desenvolvendo, em conjunto com a UnB e com a Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), um sistema de análise para o fim exclusivo do controle externo do erário. “Não é uma tecnologia especial. É uma maneira diferente de aplicar uma tecnologia existente. O grande segredo está na análise”, enfatiza o titular da 3ª Diretoria Técnica, da Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Portuária e Ferroviária (SeinfraPortoFerrovia), Maurício Ferreira Wanderley.

O Projeto Geocontrole nasceu lá mesmo na 3ª Diretoria Técnica (DT Ferrovias), da SeinfraPortoFerrovia, ainda em 2014.  “Fizemos uma primeira etapa até 2016, quando fomos saber o que era possível e fizemos um convênio com a UnB, com o Laboratório de Sistemas de Informações Espaciais (LSIE), do Departamento de Geografia”, explica o diretor.

O objetivo do convênio foi pesquisar quais eram os limites de evidenciação de cada tipo de satélite. “Quanto mais alta a resolução, mais informação a gente tem, mas todos são úteis em sua faixa de aplicação”, pontua Wanderley.  De acordo com ele, os de mais baixa resolução têm “aplicação fantástica” para a área ambiental, quando são analisadas grandes áreas; os de média são indicados para análise prévia de obra, se foi realizada ou não; e os de alta, para a verificação de detalhes. “Então, essas fronteiras foram bem determinadas no trabalho com a UnB e aí foi quando a gente efetivamente foi em busca de desenhar o projeto”, conta Maurício Ferreira Wanderley.

Pioneirismo

Apesar de a geotecnologia já ter diversos usos no mercado, quando o assunto é exclusivamente controle externo ainda não havia nada, e não apenas no Brasil: “Não tem nada nessa linha, do controle, no mundo”. No Brasil, em um trabalho de benchmark, foi encontrado o uso de geotecnologia em áreas específicas. O Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit), por exemplo, faz uso em projetos de rodovia, “mas não usam as informações que têm no processamento de obras”.

Já a Valec, empresa voltada para a construção e a exploração de infraestrutura ferroviária, tem um sistema de gestão de faixas de domínio, “que é muito bom”, baseado em imagens de satélite e de drones. “É essa base de dados que estamos usando para fazer a auditoria nos 1,5 mil quilômetros da [Ferrovia] Norte-Sul. Mas a Valec não faz acompanhamento de obra usando essas informações”, acrescenta Wanderley. Outro órgão que tem forte uso de geotecnologia é o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama), no monitoramento de incêndios e desmatamentos.  

A grande diferença é o fim para o qual a geotecnologia está sendo usada pelo Tribunal: controle externo. Nenhuma entidade fiscalizadora superior (EFS) no mundo faz uso semelhante, “embora a Organização Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (Intosai) diga em seus escritos que é útil, que deve ser desenvolvido, que as entidades têm que tomar cuidado em trazer para dentro exatamente o conhecimento dessas tecnologias”.

Assim, foi feito contato com o professor Rodrigo Nóbrega, da UFMG. “Ele tinha uma teoria, ainda não totalmente desenvolvida, de Análise Multicritério Espacial, que é o uso de uma técnica muito conhecida, a análise multicritério, mas nós usamos essa técnica sob o ponto de vista espacial, trazendo para a geotecnologia e buscando analisar fundamentação e desenho de políticas públicas, fossem elas obras ou outras políticas”, explicou o diretor da SeinfraPortoFerrovia.

A parceria com a UFMG foi possível via Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ), agência de fomento alemã, por meio da qual foi celebrado um contrato. A agência tem um acordo com o TCU e com a Organização Latino-Americana e do Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores (Olacefs) para financiar projetos que tenham cunho ambiental, de sustentabilidade.

“E assim nós conseguimos que o pessoal da GIZ fizesse esse investimento, contratando a UFMG, para que essa aplicação de Análise Multicritérios Espacial voltada à análise de políticas públicas fosse testada e desenvolvida, virando um produto, uma tecnologia documentada, que a gente hoje pode difundir para as outras entidades de fiscalização superior da Olacefs, para os tribunais de contas dos Estados, para o governo...”, comemora Maurício Wanderley. Não foi pedido exclusividade nessa tecnologia: “Não interessa ao TCU desenvolver algo que só serve para nós”, explicou.

Dois pilares

Mas o que faz a Análise Multicritério Espacial? Ela mostra, por exemplo, onde a rodovia ou a ferrovia tem de ficar ou quais são os melhores lugares para colocar uma creche, um hospital, em função do público que se quer atingir na execução da política pública. “Ela ajuda a desenhar a política, porque os critérios utilizados, as ponderações, a inteligência do processo fica tudo documentado”, complementa Wanderley.

Segundo ele, na pesquisa feita de 2014 a 2016, ficou claro que o geocontrole tinha dois pilares: um voltado para a tomada de decisão, que é a Análise Multicritério Espacial; e outro voltado para o dia a dia de acompanhamento da execução de uma política pública.

Foram elaboradas cinco modelagens de tomada de decisão, entre elas, o melhor caminho para fazer: a Ferrogrão, que é uma ferrovia no norte do Mato Grosso e no Pará; um contorno rodoviário em Goiânia (GO), com o objetivo de tirar a BR 153 do centro da cidade; e uma linha de transmissão entre Belo Monte (PA) e o interior da Bahia, cobrindo uma área onde o leilão deu vazio, e, nesse caso, o objetivo foi saber por que, onde estava a falha.

As demais foram a análise: da ordem ideal para executar investimentos nos aeroportos, baseado no programa de aeroportos regionais; e da aplicação do Proinfância, em Belo Horizonte (MG) – hoje o TCU tem uma relação dos lotes dos municípios na capital mineira, quais os mais interessantes para construir a creche, isso porque, “construindo na ordem demonstrada, você maximiza o retorno do programa”, revela o diretor.

Dia a dia

O que motivou todo o projeto foi o acompanhamento de obras com o uso de imagem de satélite. Por isso, a segunda etapa do trabalho da UnB foi fazer o levantamento em uma ferrovia do que era possível ser encontrado, evidenciado, mostrando problemas que poderiam ser localizados com o uso do satélite. “Como a obra se desenvolve, como a cabeça do gestor funcionou no desenvolvimento da obra, qual trecho ele tratou primeiro, qual sequência”, esclarece Wanderley.

O primeiro levantamento feito em parceria com a UnB, utilizando a tecnologia de acompanhamento de obra, foi o da Transnordestina. “Na verdade, era algo para nos convencer de que a tecnologia funcionaria, se nos daria elementos para começarmos uma auditoria”. O resultado da pesquisa está agora no gabinete do ministro Augusto Nardes. “Estamos esperando o ministro reconhecer a utilidade da ferramenta nesse processo”, revela.

Para Wanderley, de agora para frente começarão a existir processos que não poderiam seguir adiante sem o uso da ferramenta. Um exemplo é o do Programa Terra Legal, com titulação de terrenos na Amazônia: “Sem as imagens, não há a menor condição de fazer esse trabalho. É um universo muito grande, é uma área perigosa, de difícil acesso”. O processo já está em andamento e os laudos estão em fase final de licitação. “Uma empresa vai pegar as imagens de satélite, classificar o uso do solo e nos dar isso mapeado e nós vamos avaliar esse laudo”.

Em casos mais complexos, como o do Terra Legal, o laudo não é elaborado pela Casa. “São situações em que é preciso identificar o que é mata virgem, o que é mata derrubada, em função de uma sequência de fotos, quando isso aconteceu, ou seja, é necessário um processamento da imagem que a gente não tem capacidade interna hoje de fazer”, pontua.

No dia a dia, as principais dificuldades do uso de satélite estão todas relacionadas à obtenção da imagem – por exemplo, quando o objetivo é analisar algo do passado, que o satélite já fotografou. Se a imagem feita na data pretendida estiver boa, é possível fazer a análise; se não, é necessário flexibilizar um pouco, mudar a data, assumindo um risco.

Mas se houver um espaço de seis meses entre uma imagem feita quando a obra ainda não existia e uma quando já havia começado, sem outras fotos nesse ínterim, por causa de tempo nublado, por exemplo, fica mais difícil saber quando a obra começou. “No primeiro mês, no segundo, no quinto? Ou seja, existe um risco aí. Você só pode dizer que em uma data não existia e na outra, já. Porém, no nosso universo, nos prazos com os quais a gente lida, isso não chega a trazer grandes problemas”, garante Maurício Wanderley.

Ganhos

No caso da tomada de decisão, são vários os ganhos. Do ponto de vista do controle externo, passa a ser possível entender qual foi a linha de raciocínio do gestor no momento em que decidiu o que fazer com o dinheiro público. “É algo que a gente não tem normalmente, é difícil de trabalhar, porque não tem muita fundamentação na tomada de decisão pelo gestor. E mesmo em outras áreas do Tribunal, a sensação deve ser a mesma, de que o governo não toma decisões fundamentadas”, explica o dirigente da SeinfraPortoFerrovia.

Assim, o geocontrole documenta e fundamenta esse processo, diz quais são os pontos críticos que devem ser acompanhados, quais realmente interferem no resultado final. “Você consegue tanto entender o processo de decisão quanto mensurar a criticidade de um ou de outro aspecto para poder trabalhar na gestão de implantação da política pública, tomando cuidado com esses pontos de maior impacto”, esclarece.

Outro resultado relativo à tomada de decisão é a possibilidade de reduzir a falta de embasamento por parte dos gestores. “Apesar de não ser papel do TCU atuar na tomada de decisão que cabe aos gestores, compete aos órgãos de controle verificar as razões que embasaram o processo de tomada de decisão. E essa ferramenta pode ser muito útil por possibilitar a redução do subjetivismo nas tomadas de decisão, na medida em que propõe a aplicação de regras matemáticas que atribuem pesos às variáveis que constam no projeto”, escreve Leandro Botelho em seu trabalho apresentado na UnB.

Um grande ganho do uso de imagem de satélite nas obras é conseguir, “com uma mesma equipe, uma produtividade dez vezes maior”. Um exemplo é o da Ferrovia Norte-Sul, com a análise de uma extensão de 1,5 mil quilômetros, cronograma de seis semanas e apenas dois auditores, cobrindo 100% de sua extensão. “Esse é um trabalho de avaliar o estado atual da obra e ver se tem escopo não executado, sem cobertura contratual”, informa Wanderley. “Nesse caso, é fácil analisar. É olhar para a foto”, completa. O objetivo é gerar informação para ver a necessidade ou não de realizar uma auditoria.

De acordo com Wanderley, no método tradicional seriam analisados na faixa de, no máximo, 140 quilômetros por amostra. “E conseguiríamos visitar em um trecho de 140 quilômetros uns seis ou oito lugares. Com a mesma capacidade, com o mesmo investimento de homem/hora de trabalho, estamos trabalhando com 1,5 mil quilômetros e visão total. Não tem nenhum trecho que a gente não consiga analisar. O nosso ganho de produtividade é astronômico”, comemora.

Em seu trabalho de especialização, dos 48 processos com utilização de imagens de satélites pelo TCU, Leandro Botelho analisou 39 específicos da temática auditoria de obras e concluiu que, “em 20 casos (51,3%), a visita não foi necessária”. De acordo com seus estudos, “em média, o custo de uma fiscalização de 4,5 dias equivaleria ao custo de imagens de satélite de alta resolução que somariam 200 km quadrados de área”. Se fossem considerados dois auditores, “essa área saltaria para 400 km quadrados”.

Capacitação

No início de fevereiro e final de abril deste ano, foram concluídas as duas primeiras turmas do curso do uso de geocontrole em auditoria, ofertado pelo Instituto Serzedello Corrêa (ISC), a escola de governo do TCU. O objetivo foi fazer a aculturação do Tribunal, uma quebra do paradigma de que esse tipo de imagem é uma prova de difícil obtenção ou fraca: “O que temos feito com o curso é mostrar que não, que tem força, já tem decisão do Tribunal, não é em cima de nada produzido no projeto geocontrole, mas já tem acórdão em que a prova foi a imagem de satélite”, salienta Wanderley.

Até o final do ano, será desenvolvido o curso a distância. “Está sendo elaborado em parceria com o ISC e estamos pleiteando junto à GIZ que ela participe também para poder ter o curso em espanhol e em inglês, para soltar para fora do Brasil”, adianta, pois o sistema pode ser repassado tanto para os tribunais de contas nos Estados e para demais órgãos e tribunais interessados no Brasil, quanto para as EFS de outros países.

Wanderley ressalta, no entanto, que o auditor não vai ser especialista em geocontrole, ele irá, sim, usar as informações, analisar se há validade jurídica, se as imagens e dados apresentam evidências.

 

 

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Fonte: https://portal.tcu.gov.br/imprensa/noticias/geocontrole-tcu-desenvolve-sistema-pioneiro-de-analise-de-imagens-de-satelites.htm